NIK: Największe inwestycje drogowe bez odpowiedniego nadzoru jakości

Rozpoczęta w 2007 r. nowa unijna perspektywa finansowa otworzyła przed Polską możliwość szybkiego i znaczącego rozwoju infrastruktury publicznej. Na budowę dróg krajowych Polska przeznaczyła z niej 10 mld euro, co pozwoliło rozpocząć wiele inwestycji, odkładanych dotąd z racji braku potrzebnych środków. Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad w kontrolowanym przez NIK okresie (2008 - 2013 I półrocze) podpisała w sumie 181 umów na realizację inwestycji drogowych na łączną kwotę 76,5 mld zł. W tym czasie do ruchu oddano łącznie 124 inwestycje - w sumie prawie 2200 km dróg ekspresowych i autostrad. Najwięcej tras szybkiego ruchu uruchomiono w 2012 r. - ponad 700 km - kiedy rozgrywano w Polsce Mistrzostwa Europy w Piłce Nożnej.

Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych przystępując do realizacji „Programu Budowy Dróg Krajowych na lata 2008 - 2012” nie miała przygotowanych procedur, systemu monitorowania jakości robót budowlanych ani odpowiednio wyposażonych laboratoriów drogowych do przeprowadzania badań kontrolnych materiałów budowlanych wykorzystywanych w pracach drogowych - informuje NIK w raporcie.

Do końca 2009 r. Centrala Dyrekcji nie prowadziła monitoringu jakości robót i nie egzekwowała przekazywania informacji o liczbie i wynikach badań przeprowadzonych przez laboratoria drogowe. Celem monitoringu miało być wychwycenie w trakcie realizacji inwestycji nieprawidłowości, związanych ze stosowaniem niewłaściwych materiałów i technologii oraz trudności wykonawców z prawidłowym wykonaniem zadań. W konsekwencji monitoringiem jakości robót nie objęto blisko 40 proc. dróg oddanych do użytku w kontrolowanym okresie, o łącznej długości 834 km. Pełne dane z monitoringu dotyczące wszystkich dróg zaczęto pozyskiwać od stycznia 2011 r., a jednolite zasady prowadzenia monitoringu drogowcy z Generalnej Dyrekcji opracowali dopiero w marcu 2013 r.

Przed 2008 rokiem możliwości badawcze własnych laboratoriów drogowych Dyrekcji były mocno ograniczone - laboratoria nie posiadały sprzętu ani odpowiednio wykwalifikowanej kadry. W rezultacie Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych nie mogła przeprowadzać wszystkich rodzajów badań kontrolnych, niezbędnych dla określenia jakości wykonywanych robót. Przykładowo w łódzkim oddziale Dyrekcji w laboratorium drogowym nie wykonywano badań m.in.: stali, materiałów izolacyjnych stosowanych na obiektach mostowych, dylatacji mostowych, specjalistycznych badań cementu i asfaltu. Z kolei we wrocławskim laboratorium do 2010 r. nie wykonywano m.in.: badań koleinowania, badań ścieralności kruszywa, nie wykonywano także wierceń w podłożu ani badań konstrukcji nawierzchni do głębokości większej niż 5 m.

Inne nieprawidłowości w badaniach wystąpiły w procedurze poboru próbek do badań (w oddziale poznańskim pobierali je tylko przedstawiciele wykonawcy, bez udziału pracowników GDDKiA), nie sporządzano protokołów z poboru próbek (oddział w Kielcach), a także nie monitorowano liczby badań kontrolnych zlecanych przez Inżyniera Kontraktu (oddziały w Białymstoku, Gdańsku, Kielcach, Poznaniu i Wrocławiu).

Sytuacja w laboratoriach drogowych zaczęła się poprawiać dopiero od 2009 r. kiedy zwiększono ilość etatów oraz utworzono 23 laboratoria polowe, umożliwiające wykonanie części badań w pobliżu dużych budów, bez konieczności wożenia próbek. W kolejnych latach ogłoszono duże przetargi i doposażono w potrzebny sprzęt laboratoria drogowe, a także rozpoczęto budowę nowych i modernizacje dotychczasowych siedzib. W sumie po 2009 roku Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych zainwestowała w laboratoria ponad 100 mln zł.

Nawet pomimo tych inwestycji do czasu zakończenia kontroli żadne z 16 laboratoriów nie uzyskało akredytacji. Ich brak powodował, że spory wykonawców z Generalną Dyrekcją dotyczące jakości zastosowanych materiałów lub wykonanych robót rozstrzygane były przez laboratoria rozjemcze, co z kolei oznaczało dodatkowe koszty, zakłócenia w realizacji zadań oraz wydłużenie czasu niezbędnego do ustalenia, czy zastosowane materiały lub wykonane roboty spełniały wymagania określone w Szczegółowej Specyfikacji Technicznej. Pierwszą akredytację dla laboratorium drogowego Dyrekcja uzyskała dopiero w styczniu 2014 roku. Jak wynika z danych pozyskanych przez NIK już po zakończeniu kontroli - w styczniu 2015 r. wszystkie laboratoria Generalnej Dyrekcji już posiadały akredytacje.

Ponieważ nie funkcjonował skuteczny system, który pozwoliłby na rzetelne określenie jakości robót i wychwycenie w porę błędów popełnionych w trakcie prac budowlanych, efekt zaniedbań mógł być tylko jeden - konieczność kolejnych remontów i prac naprawczych na nowo wybudowanych odcinkach dróg.

Polskie drogi pod znakiem jakości - zapewnia GDDKiA

NIK szczegółowo skontrolowała jedną czwartą (30 z 124) inwestycji oddanych do użytku w latach 2008-2013 (I półrocze). Jak ustalili kontrolerzy NIK na podstawie dokumentacji GDDKiA na ponad 70 proc. (22 z 30) sprawdzonych odcinków dróg oddanych do ruchu wystąpiły wady i usterki. Wybudowane drogi miały m.in.: spękaną i nierówną nawierzchnię, niedobory asfaltu i niewłaściwie wykonaną nawierzchnię bitumiczną. Kontrolerzy zwracają uwagę, że w prawie jednej trzeciej skontrolowanych inwestycji, wady wystąpiły w krótkim czasie (od 3,5 do 13,5 miesiąca) po oddaniu drogi do użytku. W przypadku trzech skontrolowanych inwestycji (fragmenty drogi ekspresowej S8 Piotrków Trybunalski - Warszawa, drogi S17 Kurów - Lublin Piaski oraz na autostradzie A1 Pyrzowice - Maciejów - Sośnica) wady i usterki wykrywano jeszcze przed oddaniem dróg do ruchu.

Po wykryciu defektów GDDKiA zlecała wykonawcom naprawy, wydłużenie okresu gwarancji lub ukarała ich finansowo. Dyrekcja nie wyciągnęła jednak konsekwencji wobec Inżynierów Kontraktu za niedopełnienie nadzoru na tych inwestycjach, choć zgodnie z zawartymi umowami, mogła żądać od nich odszkodowań.

Duża liczba realizowanych inwestycji drogowych w kontrolowanym okresie, nie sprzyjała prawidłowemu ich przygotowaniu. Zaniedbania na początkowym etapie inwestycji, prowadziły do kolejnych. I tak brak rzetelnego nadzoru ze strony GDDKiA na etapie przygotowania dokumentacji projektowej, skutkował błędami w obliczaniu kosztów planowanych prac projektowych, błędnie przygotowanymi projektami wykonawczymi i technologicznymi, a także niedostateczną jakością prac geologicznych. To z kolei prowadziło do wadliwego wykonania obiektów inżynieryjnych, a w konsekwencji konieczne były naprawy i dodatkowe roboty. Łączna wartość roszczeń zgłoszonych przez wykonawców oraz przeprowadzonych dodatkowych prac budowlanych (na skontrolowanych inwestycjach) wyniosła blisko 63 mln zł.

NIK podkreśla, że kluczową funkcję Kierownika Projektu, czyli osoby odpowiedzialnej za całość zadań związanych z realizacją inwestycji, która także reprezentuje GDDKiA w kontaktach z Wykonawcą i Inżynierem Kontraktu, powierzano osobom bez odpowiedniego stażu i doświadczenia w nadzorowaniu robót drogowych, a nawet bez uprawnień budowlanych. Nagminnie zdarzało się, że te same osoby pełniły funkcję Kierownika Projektu równocześnie na kilku budowach (np. w Katowicach, Olsztynie i Warszawie Kierownicy Projektów nadzorowali równocześnie po cztery kontrakty). Efektywnej i sprawnej realizacji inwestycji nie sprzyjały również zmiany na stanowisku Kierownika Projektu (takie przypadki odnotowano w oddziałach GDDKiA w Łodzi, Olsztynie, Warszawie i Wrocławiu), w rezultacie czego nowo powołane osoby nie miały pełnej wiedzy związanej z inwestycją.

Kontrolerzy zwracają także uwagę na przypadki braku właściwej synchronizacji terminów wyboru wykonawcy robót i podmiotu świadczącego usługi Inżyniera Kontraktu (który zarządza i sprawuje nadzór nad pracami budowlanymi). W skutek tego roboty budowlane rozpoczynały się wcześniej niż rozpoczynał pracę Inżynier Kontraktu (wtedy czasowo tę funkcję pełnił wyznaczony pracownik oddziału GDDKiA). W efekcie występowały opóźnienia w ustanowieniu docelowej obsady inspektorów nadzoru inwestorskiego, a także w weryfikacji przez Inżyniera Kontraktu dokumentacji projektowej.

Brak należytego nadzoru ze strony GDDKiA nad pracą Inżyniera Kontraktu doprowadził m.in. do przypadków samowolnego wprowadzenia istotnych zmian do projektu budowlanego oraz do niezgodnego ze stanem faktycznym przedstawiania (w miesięcznych raportach) informacji o wprowadzonych zmianach projektowych. Zdarzało się także, że pozbawiony nadzoru Inżynier zlecał i odnotowywał inną (najczęściej mniejszą) liczbę badań laboratoryjnych niż przewidziano w Szczegółowej Specyfikacji Technicznej.

Wnioski NIK

Od wielu lat głównym problemem wpływającym na nienależytą jakość wykonywanych robót jest nieskuteczny nadzór inwestorski ze strony generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad nad realizowanymi inwestycjami. Brak tego nadzoru miał wpływ nie tylko na niską jakość realizowanych inwestycji, ale również na zwiększenie kosztów i wydłużenie czasu budowy tych inwestycji.

W celu poprawy nadzoru nad jakością realizowanych robót drogowych NIK zaleca aby Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych:

• usprawnić i wdrożyć rozwiązania w systemie zapewnienia jakości wykonywanych robót budowlanych, ze szczególnym uwzględnieniem prawidłowego przygotowania dokumentacji projektowej (w tym dokumentacji geologiczno-inżynierskiej);
• wprowadzić rozwiązania, które umożliwią Inżynierowi Kontraktu rozpoczęcie pełnienia funkcji już na etapie przygotowania inwestycji do realizacji (w szczególności w okresie sporządzania dokumentacji projektowej);
• wdrożyć jednolite zasady przeprowadzania badań kontrolnych jakości wykonanych robót i stosowanych materiałów budowlanych.

Biorąc pod uwagę wcześniejszą niską skuteczność podejmowanych przez Generalną Dyrekcję działań w zakresie zapewnienia odpowiedniej jakości robót drogowych, NIK zawnioskowała do Ministra Infrastruktury i Rozwoju o wzmożenie bieżącego nadzoru nad wprowadzaniem w GDDKiA efektywnego systemu nadzoru inwestorskiego.